"в присутствии" Гинденбурга. Эта тенденция получила свое логическое завершение после смерти Президента. Сам Гитлер не претендовал на пост Президента как таковой. Он принял решение об объединении поста Президента с постом Канцлера. Учитывая исторический опыт, создатели "Основного Закона для Федеративной Республики Германии" совсем иначе организовали президентскую власть. Они хотели максимально сузить возможность повторения фашистской трагедии. Поэтому Президенту ФРГ не принадлежит уже доминирующая роль в государственном механизме. Во-первых, это достигается путем изменения способа избрания Президента. В отличие от Веймарской Республики Президент ФРГ избирается не народом, а Федеральным Собранием, состоящим из членов Бундестага и равного количества народных представителей земель [224, s. 78]. Обычно в выборах Президента ФРГ участвует 1312 депутатов [218, s. 145]. Срок полномочий Президента сокращен до 5 лет, а возможность переизбрания ограничена одним разом. Во-вторых, Президент лишился большинства своих полномочий. Прежде всего речь идет о чрезвычайных полномочиях, предусмотренных ст. 48 Веймарской Конституции. Он больше не является "хранителем Конституции" с вытекающими отсюда последствиями. Нормативные акты Президента, большинство из которых нуждается в контрассигнации, носят подзаконный характер. Самым же существенным является то, что Президент утратил возможность влиять на основные государственные органы, в первую очередь на правительство. Теперь правительство формируется парламентом и ответственно перед ним. Право роспуска парламента сильно ограничено. Президент может распустить Бундестаг по предложению Канцлера и только в случаях, предусмотренных Конституцией. Именно правительство является главным органом государственной власти, а его глава - первым лицом в политической иерархии. Если в Веймарской Республике "сильным" человеком был Президент, то в ФРГ - Канцлер [218, s. 141]. Ограничение конституционных полномочий самого Президента в сочетании с весьма широкими правами Канцлера, сложившаяся партийно-политическая система, при которой правительство выступает единым блоком с парламентским большинством, а также укоренившиеся за много лет традиции привели к тому, что Президент отодвинут с политической арены. Он не обладает ни независимостью от партийной корпорации, ни чрезвычайными полномочиями, ни правом издания нормативных актов, равнозначных законам, ни сколь-нибудь серьезными средствами влияния на процесс принятия важных политических решений [187, s. 110-111]. Президент осуществляет главным образом представительские и церемониальные функции. Именно исходя из представительской роли Президента Конституция наделяет его незначительной политической компетенцией. Как пишет немецкий политолог К.Бауме, "политическое значение должности Президента сказывается больше в формировании политического стиля и в осуществлении представительской функции ее обладателя, чем в его компетенции" [217, s. 182]. Предшествующие федеральные президенты воспринимали свой пост как "хранителя политики" и уделяли больше внимания легитимности своих действий, чем персональному развитию власти. Президент Т.Хейс (1949-1959) создал в этом отношении масштаб, которому следовали все его последователи. Несмотря на это, большинство немецких граждан позитивно оценивают должность Президента и даже более позитивно, чем любую другую [229, s. 81]. 3.4. Основные тенденции в эволюции института президентства в трансформационных странах Процесс демократизации, начавшийся несколько десятилетий назад и охвативший большинство стран мира, внес существенные коррективы в развитие института президентства. Прежде всего речь идет о некотором ослаблении роли Президента в суперпрезидентских республиках, которое произошло за счет усиления позиций правительства путем введения поста Премьер-министра (Египет, Перу) и включения элементов ответственности перед парламентом (вотум недоверия). В некоторых странах Латинской Америки (Венесуэла, Колумбия, Уругвай) предусмотрена интерпелляция - форма ответственности министра, связанная с запросом на пленарном заседании парламента и возможностью выразить ему недоверие или порицание [204, с. 273-275]. Конечно, фактическому и, как правило, юридическому главе правительства - Президенту вотум недоверия и связанная с ним отставка не угрожают. Кабинет в полном составе не может быть уволен парламентом, а должность Премьер-министра часто является чисто административной. Но сам факт установления парламентского контроля за исполнительной властью свидетельствует о восприятии большинством этих стран демократических принципов парламентаризма. Как итог - более частая смена власти мирным путем и даже смещение президентов в порядке импичмента (Бразилия, Венесуэла). Неудачными оказываются и попытки совершения президентами государственных переворотов (Гватемала, 1993) [105, с. 89-98]. В африканских странах в 90-х годах начинает складываться многопартийная система, что способствует созданию плюралистического общества и "здоровой" конкуренции в борьбе за президентское кресло. Необходимо отметить, что в ряде азиатских и африканских стран институт президентства приобрел прочную преемственность (Кипр, Сирия, Индонезия, Тунис, Бенин, Танзания), а в некоторых (Индия, Израиль, Ливан) система президентской власти соответствует европейской модели президентства [8, с. 69]. Исторические перемены, происшедшие в мире в конце XX века, добавили немало свежих красок институту президентства за счет появления целого класса новых политических образований на постсоциалистическом пространстве. В странах Центральной и Восточной Европы, где в определенной степени сформированы гражданское общество, демократические традиции и относительно устойчивая партийная система, сложилась парламентарно-президентская система правления с преобладающим влиянием парламента (Венгрия, Словакия, Чехия) или созданием фактически равнозначного властного треугольника - парламент, Президент, правительство (Болгария, Польша, Румыния). В бывших республиках СССР (кроме стран Балтии) в силу неразвитости социальных и политических институтов вакуум власти заполнила сильная президентская власть. Хотя трудно предположить, что от тоталитарного режима можно было прямо перейти к демократическому. Над этими странами тяготеет императив догоняющего развития. Они вынуждены ускоренно модернизировать народное хозяйство, политическую систему, национальную культуру в широком смысле слова. Такой рывок требует мобилизации духовных и материальных ресурсов, концентрации политической воли, сильной власти [99, с. 10]. Поэтому создание сильной президентской власти является необходимым условием для нормального становления этих государств и переходной ступенью к развитой демократии. Ведь как показал наш печальный исторический опыт, нельзя "...шагать семимильными шагами, шагать из первого месяца беременности в девятый" [33, с. 576]. Речь не идет о республиках Средней Азии, где президентство в силу особенностей национального развития превратилось не только в режим личной власти, но стало приобретать форму "просвещенного абсолютизма". В Киргизии день рождения Президента А.Акаева является государственным праздником, а в Туркмении и Казахстане введено даже пожизненное президентство (для С.Ниязова и Н.Назарбаева). Несмотря на "молодость", президентство в советских республиках претерпело существенные изменения, что связано не только со становлением самого института, но и государственности в целом. Учреждение института президентства в РСФСР не привело к коренному изменению всего механизма государственного управления. В Конституции оставалась норма, согласно которой Съезд был правомочен принимать к своему ведению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, а Верховный Совет по-прежнему именовался не только представительным и законодательным, но и распорядительным органом. В отличие от союзного Президента, Президент РСФСР избирался путем всенародного голосования, что давало ему право выступать от имени народа как его полномочному представителю. Прямой выход российского Президента на общенациональные выборы способствовал росту его политического престижа, свободе действий в проведении намеченных реформ, отстаивании своих позиций в отношениях с другими государственными органами. Учитывая, что парламент был избран при коммунистическом режиме, а Президент Б.Н.Ельцин - в результате первых демократических выборов, единственно легитимным носителем высшей государственной власти в России являлся Президент. Если добавить к этому огромный авторитет и личные качества Ельцина, то станет ясно, что реальная президентская власть выходила далеко за рамки, отведенные ей Конституцией. Значительное усиление власти Президента произошло в период августовского путча 1991 года. В силу чрезвычайных обстоятельств Ельцин принял на себя командование Вооруженными силами СССР на территории РСФСР и ввел пост министра обороны РСФСР. Была создана единая система исполнительной власти, которую образовали Президент и главы всех нижестоящих исполнительных органов. С целью координации деятельности исполнительных органов в регионах учреждался институт представителей Президента на местах. В условиях продолжающегося развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Ельцин решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить правительство. Поэтому после отставки в сентябре 1991 года И.С.Силаева кабинет оставался больше года без главы. Президент даже проигнорировал постановление Съезда о необходимости представить Верховному Совету для согласования кандидатуру Председателя правительства [3, с. 21]. С целью ослабления позиций Президента и усиления полномочий Верховного Совета Съездом была проведена конституционная реформа. Теперь Верховный Совет давал согласие на назначение не только главы правительства, но и ключевых министерских фигур. Верховный Совет устанавливал порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и получил право отменять не только указы, но и распоряжения Президента. Правительство являлось подотчетным как Президенту, так и Съезду, и Верховному Совету. Однако Ельцин отказался соглашаться с подобными изменениями. Президент выступил инициатором проведения всероссийского референдума по вопросам о доверии Президенту, об одобрении проводимой им и правительством социально-экономической программы, о досрочном переизбрании Президента и депутатов. За доверие Президенту проголосовало 58,7% избирателей, принявших участие в голосовании, за одобрение социально-экономической программы - 53%. Не прошло предложение о досрочных выборах [3, с. 12]. Результаты референдума Президент истолковал как такое доверие народа, на основании которого он может действовать самостоятельно и независимо от Съезда. Возникла сильная конфронтация между исполнительной и законодательной властями. В силу невозможности разрешения данной ситуации конституционным путем (Президент не имел права распустить парламент, а Съезд после референдума не мог отправить Президента в отставку) она переросла в открытое противостояние Президента и парламента. В итоге Президент пошел на радикальные меры, а затем применил силовые методы: был разогнан парламент и принята новая Конституция, в которой соотношение сил было изменено в пользу Президента. Конституция Российской Федерации 1993 года получила неоднозначную оценку общественности. Либеральные авторы увидели ее главный недостаток в слишком явной ориентации на обстоятельства конкретного политического конфликта, т.е. в том, что полномочия главных участников властных отношений были смоделированы исключительно во избежание противостояния типа "Верховный Совет - Президент Ельцин" [211, с. 17]. Еще более категоричен был американский исследователь российского конституциализма С.Холмс. По его мнению, "российский народ принял Конституцию, смоделированную ретроспективно. Ее создатели вознамерились наказать новый парламент (избранный в новой России в демократических условиях) за грехи старого Верховного Совета (представляющего население другой страны)" [194, с. 23]. Согласно Конституции 1993 года Президент Российской Федерации является главой государства. Эта формулировка более точна, ибо само понятие "президент" в конституционно-правовом смысле означает главу государства. Ради этого данный институт и был создан в мировой практике [83, с. 397]. Политическая необходимость такой фигуры вытекает прежде всего из потребности обеспечить устойчивость сложной системы управления государственными делами. В то же время Президент перестал быть главой исполнительной власти. Несмотря на это, главе государства принадлежит контроль за формированием и деятельностью правительства. Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики, структуру правительства, единолично назначает и освобождает министров, принимает решение об отставке правительства. Президент является активным участником законодательного процесса. Он обладает правом законодательной инициативы, правом вето, правом роспуска Государственной Думы, его указы выходят далеко за рамки исполнительно-распорядительной деятельности. Для разрешения конфликтов и разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации Президент использует согласительные процедуры, которые призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Президент выступает не как одна из сторон конфликта, а как общенациональный авторитет. Ярким примером представительской роли Президента является подписание от имени федеральной власти договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации. Уже краткое перечисление изменений в объеме полномочий парламента и Президента свидетельствует о появлении принципиально новой для российской практики государственного строительства схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной ветвей власти. Это дает основания сделать вывод не только об отказе от советской системы организации власти, но и о переходе от парламентарной республики к полупрезидентской. Контроль Президента над правительством, усиление роли Администрации Президента вызвали критику у депутатов Государственной Думы. Многие из них заявляли как о необходимости усиления независимости правительства от Президента, так и усиления парламентского контроля за деятельностью самого правительства. Фракция КПРФ настаивала на том, чтобы Государственной Думе в законодательном порядке было предоставлено право утверждать или отклонять не только кандидатуру Председателя правительства, но и кандидатуры на другие ключевые посты. В первую очередь речь шла о заместителях Премьера, "силовых" министрах, министрах финансов, экономики и иностранных дел. Кандидат в Премьер-министры должен был представлять парламенту не только назначенцев на ведущие правительственные посты, но и программу деятельности правительства на текущий период [167, с. 35]. А лидер партии "Отечество - вся Россия" Ю.М.Лужков считал необходимым расширить объем полномочий правительства за счет передачи ему ряда полномочий Президента. Для усиления контроля за деятельностью правительства предлагалось закрепить в конституционном порядке необходимость истребования Президентом согласия нижней палаты на отставку правительства в том случае, когда такое решение исходит лично от Президента. Также оказывалось давление на Президента с целью вынудить его согласиться с формированием правительства на основе парламентского большинства. Усиление полномочий Президента и уменьшение контроля за его деятельностью со стороны парламента оценивается учеными и политическими деятелями по-разному. У некоторых авторов (В.Лафит-ский, О.Румянцев) это вызывает тревогу. Они не видят в российской конституционной модели серьезных препятствий для безраздельного господства федеральной исполнительной власти. Другие же (А.Ков-лер, С.Холмс) при всех оговорках считают, что имеющиеся в Конституции ограничения всевластия Президента являются действенными и серьезными [211, с. 25]. Дальнейшая эволюция президентской власти в Российской Федерации во многом будет зависеть не столько от конституционных норм, сколько от соотношения политических сил в стране, в первую очередь - в парламенте. Если Президенту удастся опереться на парламентское большинство, то он станет бесспорным лидером государства. Это приведет к консолидации сил в стране и будет способствовать выходу ее из кризиса. Если же большинство парламентариев будет из числа "непримиримой оппозиции", то это может привести к противостоянию законодательной и исполнительной властей и государственному кризису. В последнее время ситуация складывается весьма благоприятно для Президента, о чем свидетельствует одобрение кандидатуры М.М.Касьянова на пост Премьер-министра с первого раза и без особых прений, а также формирование в парламенте фракции "Единство", поддерживающей политику, проводимую Президентом. Проблема заключается в том, что на В.В.Путина российское общество возлагает большие надежды. Для их воплощения глава государства может решиться на введение для себя чрезвычайных (особых) полномочий и тем самым привести к авторитаризму. После поражения В.Кебича на президентских выборах в Республике Беларусь началось открытое противостояние законодательной и исполнительной властей, что нашло свое выражение в игнорировании многих президентских инициатив. Положение усугублялось тем, что Конституция 1994 года в большей мере только декларировала принцип разделения властей. Соотношение же полномочий властей было достаточно несбалансированным, не был создан и механизм разрешения противоречий между ними. Президент не обладал правом роспуска парламента, а парламент не имел возможности воздействовать на деятельность правительства, если не считать права ставить вопрос о досрочном отстранении от должности отдельных членов Кабинета Министров. При таком положении дел разделение властей стало перерастать в их противостояние. Казалось бы, принятие законов "О Верховном Совете", "О Президенте", "О Кабинете Министров" должно было привести к разграничению компетенции между основными ветвями власти. "На самом деле этот подел вылился в открытое противостояние, когда одна из сторон обвиняла другую в желании отдалить кого-либо с Олимпа власти" [6, с. 2]. Особенно сильно конфликт проявился в сфере законодательства. Глава государства очень часто возвращал принятые парламентом законы, а Верховный Совет преодолевал президентское вето почти в 100% случаев [22, с. 91]. В подобной ситуации законы не могли нормально функционировать. Как итог - кризис всего механизма государственного управления. С целью его разрешения А.Г.Лукашенко обратился к народу как высшему источнику государственной власти. Президент выступил инициатором проведения республиканского референдума по вопросам внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь, что позволило избежать развития событий по российскому сценарию. На референдум были представлены два проекта новой редакции Конституции - Президентом и парламентом (фракциями аграриев и коммунистов), которые носили взаимоисключающий характер. В первом варианте предусматривалось реформирование всей системы государственной власти с доминирующим положением Президента, во втором - упразднение поста Президента и функционирование государственного механизма в условиях верховенства законодательного органа. Проект депутатов был практически неприемлемым для государственного устройства Республики Беларусь. Во-первых, формирование государственного устройства Беларуси без института президентства не представлялось возможным, поскольку этот институт был воспринят положительно большинством граждан Беларуси, о чем свидетельствует высокая степень участия избирателей в выборах первого Президента страны - 78,97% в I туре и 69,9% - во II [21, с. 45-46]. Во-вторых, упразднение института президентства, учрежденного этим же парламентом всего 2 года назад, свидетельствовало о неуважительном отношении парламентариев к высшему нормативному акту государства - Конституции. Такие "революционные" изменения Основного Закона на протяжении мизерного отрезка времени не имели под собой логических обоснований, а были продиктованы желанием депутатов разрешить конфликт лично с А.Г.Лукашенко в свою пользу. И наконец, согласно депутатскому проекту парламент становился безраздельным монополистом всей государственной власти: назначал и увольнял судей высших судебных инстанций; принимал Конституцию и вносил в нее изменения; принимал законы и сам их промульгировал; имел право выразить вотум недоверия правительству на любом основании, поскольку основания не были зафиксированы в проекте. "Содержание проекта свидетельствовало о концентрации многих полномочий у законодательного собрания, не сообразуясь даже с практикой политической жизни республики до введения института президентства, когда Верховный Совет вынужден был делегировать часть полномочий Совету Министров" [92, с. 64]. Принятие парламентского варианта привело бы к смещению баланса сил в государстве в пользу парламента, к превращению его, по существу, в единый и бесконтрольный орган государственной власти. Президентский вариант Конституции, принятый на республиканском референдуме, создал совершенно новую модель государственного устройства Беларуси. В нем наиболее последовательно закреплена реализация принципа разделения властей, восстанавливающая равновесие трех ветвей власти, баланс между обязанностями и правами главы государства, повышая статус исполнительной власти в системе государственных органов и ее роль в управлении государством и обществом, что отражает мировую тенденцию второй половины XX века. Законодательная власть более не находится в привилегированном положении, она приобрела более цивилизованную форму функционирования, что означает окончательный отказ от советской модели высших органов государственной власти. Как отмечает А.Г.Тиковенко: "Новая редакция Конституции существенно обогатила теорию и конституционную практику разделения властей, значительно укрепила их самостоятельность и авторитет, а также основы конституционного строя. В результате юридически оформилась еще одна ветвь власти - президентская, арбитражная по своей сути власть, охранительная, лидирующая по своей направленности" [182, с. 33-34]. Президент Беларуси более не является главой исполнительной власти, он - глава государства. Наделение Президента титулом главы государства вытекает из необходимости обеспечения взаимодействия властей, устойчивости государственного механизма, преемственности и стабильности государственных органов. Президент представляет Беларусь внутри страны и в международных отношениях, его акты не нуждаются в контрассигнации. Президент занимает особое место в государственном механизме и в системе разделения властей: в организационном отношении он самостоятелен (избирается народом), не включен ни в одну из ветвей власти и не несет политической ответственности за свои действия. Президент выступает арбитром между различными политическими силами (Президент - беспартийный), что способствует разрешению споров между ними [142, с. 151]. Вместе с тем глава государства оказывает существенное влияние на формирование и деятельность всех властей. Президент наделен рядом полномочий во всех сферах государственного управления, в результате чего формируется особый институт президентской власти, который занимает доминирующее положение по отношению к другим властям. Наделение Президента таким статусом и объемом полномочий необходимо для осуществления им функций, возложенных Конституцией (реализация основных направлений внутренней и внешней политики; защита суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Беларуси; поддержка стабильности в государстве, гражданского мира). В то же время его деятельность не бесконтрольна. В Конституции Беларуси закреплена система сдержек и противовесов. Так, назначения на ключевые государственные посты производятся с согласия парламента, а нормотворческая деятельность главы государства проверяется на соответствие Конституции. Парламент обладает правом преодоления вето Президента, ратификации международных договоров, подписанных Президентом. В случае совершения государственной измены или иного тяжкого преступления Президент может быть смещен с должности в порядке импичмента. Институт президентства в Беларуси является главным доминирующим органом государственной власти, а Президент - не только юридическим, но и фактическим лидером белорусского государства, который пользуется огромной поддержкой населения страны. Как показали результаты многочисленных социологических исследований, значительная часть граждан республики на протяжении ряда лет довольно стабильно доверяет главе государства. Институт президентства в Беларуси является главным доминирующим органом государственной власти, а Президент - не только юридическим, но и фактическим лидером белорусского государства, который пользуется огромной поддержкой населения страны. Как показали результаты многочисленных социологических исследований, значительная часть граждан республики на протяжении ряда лет довольно стабильно доверяет главе государства. Этот вывод подтверждают итоги президентских выборов в Республике Беларусь в 2001 году: за А.Лукашенко было подано 4.666.680 голосов, или 75,65% от принявших участие в голосовании; за В.Гончарика - 965.261 голос, или 15,65%; за С.Гайдукевича - 153.199 голосов, или 2,48%. Согласно данным мониторинга, проведенного лабораторией "НОВАК", человеком 2001 года стал А.Г.Лукашенко. За это высказались 31,6% граждан республики. При этом рейтинг Главы белорусского государства существенно превысил рейтинг его оппонентов: второе место занял Э.Малофеев - 1,2%, третье В.Гончарик - 1,1% (Белорусская деловая газета. 16 янв. 2002 г.). Сегодня белорусское общество в целом осознает необходимость сильного института президентства, способного объединить все прогрессивные силы общества для выведения страны из экономического кризиса, построения правового государства и демократического общества, создания необходимых условий для гармоничного и всестороннего развития личности. Краткие выводы 1. В силу новизны предметная компетенция института президентства в США была сформулирована в Конституции предельно сжато и достаточно нечетко. Поэтому важнейшим источником президентской власти выступала конституционная практика. Не изменяя букву и дух Конституции, президенты США приобретали в ходе исторического развития экстраконституционные полномочия, что являлось отражением растущей роли государства в политической системе общества. Существенное, а порой беспрецедентное расширение полномочий Президента происходило во время экономических и государственных кризисов. Однако процесс усиления президентской власти в США до 30-х годов XX столетия носил перманентный характер. Только с президентством Ф.Рузвельта связано превращение Президента США в центральную фигуру государственного управления, а впоследствии - в международного лидера. Тот факт, что современное мощное американское президентство выросло из относительно скромных конституционных начал, является заслугой людей, занимавших этот пост. Но даже сильные президенты, действовавшие в период войны, уважали Конституцию и не стремились узурпировать власть. Отдельные поползновения со стороны президентской власти воспринимались американцами как угроза демократии и пресекались всем американским обществом. Исторический пример превращения Президента Франции в императора "Наполеона-III" вынудил французов отказаться от идеи учреждения сильного главы государства, что привело к значительному ограничению полномочий Президента в III Республике. На практике Президент не использовал даже полномочий, предусмотренных Конституцией. К тому же все его действия нуждались в одобрении министров, которые были ответственны перед парламентом. Поэтому Президент являлся простым агентом законодательного собрания. Ситуация в IV Республике существенно не изменилась. По-прежнему ведущая роль принадлежала парламенту. Однако он состоял из множества малочисленных партий, которые были не в состоянии сформировать устойчивое правительство. Постоянная правительственная чехарда привела к осознанию необходимости усиления власти Президента с целью стабилизации деятельности правительства. В результате конституционной реформы Президент стал хранителем Конституции, гарантом независимости и территориальной целостности страны, арбитром между публичными властями. Однако, опираясь на поддержку парламентского большинства, Президент V Республики вышел за рамки своей компетенции и начал осуществлять функции главы правительства, что способствовало превращению института президентства в доминирующий государственный орган. Но потеря большинства в парламенте вынудила Президента Франции вернуться в рамки, отведенные ему Конституцией. 3. Президент Германской империи был наделен высшей и менее ограниченной властью, чем та, которой прежде обладал кайзер. Но Веймарская Конституция наравне с сильным главой государства создала и сильный парламент, который участвовал в формировании правительства и контролировал его деятельность. Не последнее место отводилось и правительству, которое определяло основные направления политики. Поэтому власть Президента была существенно огра- ничена, а система правления Германии характеризовалась как "смешанная". Однако постоянный раскол в парламенте позволил Президенту не только играть ключевую роль при формировании правительства, но и превратить его в "свой" кабинет. А чрезмерное использование Президентом полномочий по роспуску Рейхстага и изданию чрезвычайных декретов привело к "выключению" парламента из механизма государственного управления. В результате Президент стал единоличным носителем всей государственной власти и расчистил путь для установления фашистской диктатуры. Учитывая исторический опыт, Конституция ФРГ исключила возможность повторения трагедии и наделила Президента статусом "хранителя политики", осуществляющего представительские и церемониальные функции. 4. Процесс демократизации, начавшийся несколько десятилетий назад, выявил две основные тенденции в развитии института президентства в трансформационных странах: некоторое ослабление роли Президента в суперпрезидентских республиках за счет усиления позиций правительства, а в африканских и азиатских странах - посредством создания "здоровой" конкуренции за президентское кресло; усиление власти Президента в республиках бывшего СССР, что явилось неизбежным следствием неразвитости гражданского общества, отсутствия демократических традиций и несформированности партийной системы и в то же время необходимым условием для выхода этих стран из экономического кризиса. В этих странах сформировалась новая модель президентства - восточноевропейская, которая характеризуется: во-первых, наделением Президента рядом полномочий во всех сферах государственного управления, в результате чего он оказывает фактически равное влияние на формирование и деятельность всех органов государственной власти; во-вторых, вынесением института президентства за рамки привычной триады властей, приданием ему "вневластного" статуса. Речь не идет о республиках Средней Азии, где президентство в силу особенностей национального развития превратилось не только в режим личной власти, но стало приобретать форму "просвещенного абсолютизма". ГЛАВА 4 МЕСТО ПРЕЗИДЕНТА В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ 4.1. Влияние Президента на формирование и деятельность исполнительной власти Степень влияния Президента на исполнительную власть зависит от существующей системы правления. Наибольшего значения она достигает в президентской республике, где Президент является одновременно главой государства и главой исполнительной власти. В США правительство не имеет конституционного статуса. В Конституции закреплено только право Президента "запрашивать мнение высшего должностного лица в каждом из исполнительных департаментов". Последние возглавляются министрами, которых Президент назначает "с совета и согласия Сената". Но в США существует внепарламентская модель формирования правительства, ибо контроль за назначениями министров со стороны Сената не носит политического характера, так как проверяются только компетентность и моральный облик кандидатов на должности, и не зависит от исхода парламентских выборов. За всю более чем двухсотлетнюю историю США Сенат не утвердил всего 9 министров *17, с. 110*, поскольку в США сложилась традиция, в соответствии с которой Президент предварительно выясняет отношение сенаторов к предлагаемым кандидатам. В большинстве случаев министры назначаются Президентом из числа членов партии, победившей на президентских выборах. Но если партия серьезно расколота или имеет место национальный кризис, Президент может назначить одного или нескольких представителей оппозиционной партии. Например, при президентах-демократах Дж.Кеннеди и Л.Джонсоне в правительство входили представители Республиканской партии: Д.Дилион - министр финансов, Р.Мак-камора - министр обороны, Дж.Маккоун - директор ЦРУ. В республиканской администрации Р.Рейгана пост директора агентства США по контролю за вооружением и разоружением, а также пост постоянного представителя США в ООН занимали демократы Ю.Ростоу и Дж.Киркпатрик *48, с. 50*. Однако подобные случаи носят исключительный характер. В США не существует правительства в его европейском значении - как высшего коллегиального органа исполнительной власти. Вся полнота этой власти принадлежит Президенту. Правительство играет роль совещательного органа. Президент вправе принять решение, даже если с ним не согласно большинство глав департаментов. Правительство США не несет за свои действия политической ответственности перед парламентом и поэтому не может быть отправлено в отставку. Правда, в США существует парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти, осуществляемый постоянными комитетами Конгресса. Комитеты могут проводить расследовательские действия, применяя специальную процедуру слушания в связи с обвинением в правонарушениях, злоупотреблениях министров, других должностных лиц правительственных ведомств. Однако речь идет не о политической, а об административной ответственности. Министры же ответственны только перед Президентом. В свое время на заре становления американского государства вопрос о праве смещения министров вызвал острый спор. Сторонники сильной президентской власти высказывались за закрепление права смещения за главой государства. Их противники настаивали на необходимости участия законодателей как в процессе утверждения министров, так и в их смещении. В Сенате, несмотря на его профеде- ралистский состав, мнения разделились поровну. И только голос вице-президента Дж.Адамса решил спор в пользу Президента *188, с. 40 - 41*. Анализируя институт президентства в США, нельзя обойти вниманием должность вице-президента. Она была создана на заключительной стадии работы Конституционного конвента сначала как элемент структуры выборов Президента, а затем как институт преемственности президентского поста *147, с. 10*. Институт вице-прези-дентства на протяжении истории США заметно эволюционировал. Первые 150 лет это была чисто политическая должность. Являясь фактически вторым лицом в государстве, вице-президент практически не обладал никакими существенными полномочиями. Он не всегда участвовал в заседаниях кабинета и редко использовался Президентом в качестве советника. Главным его полномочием было право председательствовать в Сенате. Возрастание роли и значения вице-президента, расширение круга его полномочий и функций началось в 30-40-х годах ХХ столетия и было связано с общим усилением исполнительной власти. Сегодня вице-президент наравне с госсекретарем является ведущей политической фигурой в исполнительной власти США. Анализируя тот факт, что из 41 Президента США 14 были сначала вице-президентами, можно сделать вывод о том, что вице-президентство стало прекрасной школой для профессионального роста будущих президентов. В отличие от США Президент ФРГ выведен за рамки исполнительной власти, и его влияние на деятельность правительства незначительно. Главная роль по формированию правительства в ФРГ принадлежит парламенту. Канцлер по предложению Президента избирается Бундестагом. Функция Президента по подбору кандидатуры главы правительства чисто номинальная, ибо Канцлером становится лидер победившей на парламентских выборах партии или коалиции. Канцлер и министры приносят присягу перед Бундестагом. Роль Президента возрастает лишь в том случае, если в нижней палате отсутствует устойчивое парламентское большинство, поддерживающее Канцлера, поскольку лично ему принадлежит право предложить кандидатуру Канцлера и тем самым выбрать направление политического развития страны на несколько лет вперед. Однако в отличие от Веймарской Республики, парламент ФРГ характеризуется определенной устойчивостью. Правительство слагает свои полномочия только перед вновь избранным парламентом и ответственно перед Бундестагом, который вправе выразить ему конструктивный вотум недоверия. Это позволяет характеризовать германскую систему правления как парламентарную, предполагающую наличие "слабого" Президента и "сильного" главы исполнительной власти. Именно Канцлер проводит политику нации, определяет структуру правительства, назначает и увольняет министров. Президент ФРГ не обладает реальным правом назначения и отстранения от должности членов правительства, несмотря на то, что в Конституции записано: "Федеральные министры назначаются и увольняются Президентом по предложению Канцлера" *224, s. 88*. Только Президент Г.Любке (1959-1969) высказал свои личные пожелания насчет формирования правительства в 1961 и 1965 годах на основе "большой коалиции". После победы Эрхарда на парламентских выборах 1965 года настаивание Любке на своих взглядах относительно большой коалиции было воспринято как объявление борьбы против действующего Канцлера. Поэтому он не смог добиться осуществления своего плана. В силу отсутствия враждебных политических групп слева и справа, как было в Веймарской Республике, в ФРГ утвердился принцип формирования правительства "середины". Поэтому нет оснований для расширения возможностей Президента действовать по своему усмотрению в этом вопросе. Президент вовсе не обязан утверждать каждую кандидатуру Канцлера на министерский пост. Но его позиция не оказывает существенного влияния на положение дел. Так, Любке тщетно пытался исключить из правительства своего преемника на посту министра сельского хозяйства Шварца. Сопротивление Президента назначению в 1961 и 1965 годах министром иностранных дел Шредера, чью внешнюю политику он считал неэффективной, не увенчалось успехом. Только вето Президента Т.Хейса в 1953 году против пребывания Т.Делера на посту министра юстиции, выраженное после официальной критики Конституционным судом деятельности этого министра, возымело действие, но и то только потому, что с ним согласился глава правительства К.Аденауэр *187, с. 111*. Этот случай не создал конституционного прецедента. В основном мнение Президента относительно членов правительства имеет вес только тогда, когда речь идет об авторитете государства. Президент может отклонить кандидатуру министра в случае его негативного прошлого, служебного злоупотребления или преступления. Дальнейшее расширение полномочий Президента в этом вопросе явилось бы вмешательством в компетенцию Канцлера, закрепленную ст. 65 Основного Закона ФРГ (определение основных направлений политики). Полупрезидентская система правления, впервые учрежденная в V Республике Франции, соединила в себе две основные черты президентской и парламентарной республик - сильного главу государства и парламентский контроль за деятельностью правительства. Исполнительная власть во Франции носит бицефальный характер и включает главу государства и главу правительства. Президент обладает собственными полномочиями, осуществление которых не требует контрассигнации. Одним из таких полномочий является назначение Премьер-министра. Президент свободен в своем выборе, но на практике глава государства вынужден учитывать то обстоятельство, что правительство в своей деятельности опирается на поддержку парламентского большинства. Именно поэтому в период "сосуществования" Премьер-министром становится лидер оппозиционной партии, победившей на парламентских выборах. Министры назначаются Президентом по предложению и при использовании контрассигнатуры Премьер-министра. В отличие от ФРГ Президент Франции активно участвует в процессе формирования правительства, определяя количество министров, навязывая одних кандидатов и противясь назначению других. В период же "сосуществования" правительство формируется по взаимному согласию между главой государства и главой правительства. Полупрезидентская система правления характеризуется двойной ответственностью правительства - перед Президентом и перед парламентом. Поэтому после своего назначения Премьер-министр запрашивает инвеституру со стороны парламента - ставит вопрос о доверии правительству перед Национальным собранием. Правда, для правительства не установлен определенный срок, по истечении которого оно должно запрашивать доверие со стороны парламента. Иногда изменения в составе правительства происходили во время парламентских каникул, когда Премьер-министр ограничивался тем, что представлял только декларацию об общей политике. Подобная практика свидетельствовала об исчезновении инвеституры со стороны парламента и, наоборот, подчеркивала зависимость правительства от Президента. С окончанием президентства Ж.Пом-пиду наметилась тенденция возвращения к практике незамедлительного представления правительства Национальному собранию. Значение инвеституры возрастает в период "сосуществования", когда Премьер стремится заручиться поддержкой депутатов для усиления своей независимости от Президента. Парламент осуществляет свою контрольную функцию и посредством выражения вотума недоверия правительству. Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или не одобрит программу либо декларацию об общей политике правительства, Премьер-министр должен вручить Президенту заявление об отставке правительства. Наряду с этим глава государства может принять и решение о роспуске парламента. Лишь однажды после принятия Национальным собранием в 1962 году резолюции порицания правительству Ж.Помпиду Президент Ш. де Голль предпочел распустить парламент и после избрания нового состава нижней палаты назначил Премьер-министром снова Помпиду. Влияние Президента на деятельность правительства остается существенным даже при неблагоприятном исходе парламентских выборов и достигается путем реализации права Президента председательствовать на заседаниях правительства. Подобное полномочие отсутствует в странах с парламентарным режимом: в ФРГ правительство заседает под председательством Канцлера. Следует отметить, что во Франции существует два правительственных органа: Совет министров и Совет кабинета *173, с. 106*. Первый составляют министры, заседающие под председательством Президента, второй - министры, собравшиеся под руководством Премьер-министра. На заседаниях Совета министров решаются наиболее важные дела, второй орган обсуждает оперативные вопросы и принимает по ним решения. Президент контролирует деятельность правительства, поскольку он вправе требовать от Совета министров обсуждения заранее одобренной им повестки дня. Это полномочие позволяет ему выносить на рассмотрение Совета министров вопросы, по которым у него нет разногласий с правительством, и откладывать рассмотрение тех, по которым компромисс не был достигнут. Другим важным полномочием главы государства является право подписания декретов, принятых в Совете министров. Это, казалось бы, незначительное полномочие президенты умело использовали для своего главенства над правительством. Глава государства полагает, что вовсе не обязан подписывать те акты, которые считает неприемлемыми. В основе такого утверждения лежит прецедент 1960 года, когда Президент де Голль отказался подписать декрет о созыве чрезвычайной сессии Национального собрания по инициативе депутатов. В период "сосуществования" тактика неподписания главой государства некоторых ордонансов вызвала оживленные дебаты политического и экономического характера, которые, однако, не привели к однозначному решению. По мнению французского государствоведа Ф.Ардана, приемлемое промежуточное решение состоит в том, что Президент может в принципе отказаться подписать декрет, но только в том случае, если подписываемый документ затрагивает один из пунктов, за которые Президент отвечает по статьям 5 и 64 Конституции *10, с. 70-71*. В силу того, что в Конституции не зафиксировано, какие именно декреты должны рассматриваться в Совете министров, Президент, определяя повестку дня, может представить на его рассмотрение только те декреты, которые его интересуют, а затем скрепить их подписью. Кроме того, глава государства подписывает даже те декреты, которые принимаются вне Совета министров и в которых фигурирует только подпись Премьер-министра. Долгое время президенты Франции отрицали предусмотренную Конституцией диархию исполнительской власти и считали себя ее верховным главой. Премьер-министр часто служил лишь щитом Президенту. Слишком активно участвуя в политической игре, глава государства мог потерять свой авторитет, но ответственность за проводимую государством политику возлагалась на Премьер-министра. Ситуация существенно изменилась после возникновения в парламенте оппозиционного Президенту большинства. Премьер-министр более не является главой президентского "генштаба", а пытается утвердиться в качестве главы правительства, что, несомненно, приводит к ограничению власти Президента. Это происходит, во-первых, потому, что Премьер-министр возымел желание осуществлять единолично те полномочия, которые отнесены Конституцией к ведению правительства (определение и проведение политики нации, право законодательной инициативы). Во-вто-рых, реализация таких полномочий Президента, как вынесение предложений по вопросам пересмотра Конституции и созыв внеочередной сессии парламента, осуществляется только по инициативе главы правительства. Более того, Президент Франции теоретически не обладает правом отзыва Премьер-министра. В реальности президенты Франции сами присвоили себе право отзыва Премьер-министра, которое получило название "отставки-смещения". В случае неудовлетворения деятельностью Премьер-министра Президент в частной беседе указывал последнему на необходимость покинуть свой пост, а затем официально принимал отставку. Президенты не могли себе представить иных действий Премьер-министра, потерявшего доверие главы государства, кроме подачи заявления об отставке *96, с. 267*. Эта процедура явно демонстрировала зависимость правительства от Президента, а не от парламента, мнение которого даже не учитывалось. Например, в 1972 году Президент Помпиду отправил в отставку Премьер-министра Шабан-Делмаса вскоре после получения тем поддержки Национального собрания. Подобная практика стала невозможной в результате потери главой государства парламентского большинства. Не имея возможности сместить оппозиционного главу правительства, Президент вынужден с ним "сосуществовать", что диктует "сужение" свободы действия главы государства и, в первую очередь, в отношении исполнительной власти. Теперь Президент не в состоянии навязать Премьер-министру, поддерживаемому Национальным собранием, свое верховенство и не располагает средствами долго противостоять политике, определяемой этой новой доминирующей парой. Учреждение полупрезидентской системы правления в Республике Беларусь и Российской Федерации произошло под воздействием французской Конституции 1958 года *82, с. 63*. Однако в силу политической и экономической специфики эти страны отличаются большей зависимостью правительства от Президента. Правительство слагает свои полномочия только перед вновь избранным Президентом, и его состав не зависит от соотношения сил в парламенте. Правда, в отличие от Франции Премьер-министр назначается главой государства не единолично, а с согласия нижней палаты парламента. Но конституционный механизм разрешения разногласий таков, что решающее слово остается за Президентом. Как продемонстрировала политическая практика России, глава государства может настойчиво предлагать одного и того же кандидата (ситуация с С.В.Кириенко), а не разных, как полагали российские государствоведы *75, с. 373*, *83, с. 483*. В случае трехкратного, а в Беларуси - двукратного отклонения Президент вправе распустить парламент и назначить Премьер-министром (в Беларуси - исполняющим обязанности) все того же кандидата. При этом избрание нового состава парламента не влечет за собой переизбрания Премьер-министра. Угроза роспуска парламента дает Президенту возможность иметь правительство, не пользующееся поддержкой большинства депутатов. При рассмотрении наиболее важных вопросов государственной жизни президенты этих стран председательствуют на заседаниях правительства, но, в отличие от французского Президента, не подписывают документы, принимаемые этим органом, хотя вправе отменить постановления и распоряжения правительства, противоречащие Конституции, закону или указу Президента. В то же время нормативные акты президентов Беларуси и России не нуждаются в контрассигнации министров. Правда, в практике государственного строительства России применяется визирование указов Президента рядом должностных лиц, в том числе председателем правительства. Но эта процедура не имеет обязательного значения для придания юридической силы акту главы государства *174, с. 68*. Президенты не только определяют структуру правительства, но и проводят "революционные" преобразования всей системы исполнительной власти. Так, с целью повышения ее эффективности Президент Беларуси А.Г.Лукашенко создал "исполнительную вертикаль", а Президент России В.В.Путин учредил институт полномочных представителей Президента в округах. Более того, Путин добивается предоставления ему права отстранения от должности всенародно избираемых глав исполнительной власти субъектов Федерации (губернаторов). А Президент Беларуси вправе решать вопросы, находящиеся в ведении Совета Министров. Глава государства может определять целесообразность принятия того или иного решения, а также устанавливать порядок взаимодействия правительства с республиканскими органами государственного управления. Российский и белорусский президенты обладают широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти, в первую очередь, определяют основные направления внутренней и внешней политики государства. В настоящее время ряд министерств и ведомств (Совет безопасности, Министерство обороны) подведомственны как Премьер-министру, так и Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией. Практика показывает, что в указах Президента нередко встречаются положения, определяющие то или иное конкретное направление деятельности правительства, причем в ряде случаев на длительный срок. В последнее время значительно возросла роль Администрации Президента, которая из вспомогательного аппаратного органа при Президенте превратилась в один из главных государственных институтов власти. В России Президент Б.Н.Ельцин наделил Администрацию Президента и непосредственно ее руководителя А.Б.Чубайса дополнительными полномочиями в отношении членов исполнительных органов всех уровней, включая внесение предложений о привлечении их к дисциплинарной ответственности. По мнению ряда российских авторов, Чубайс фактически стал комиссаром при временно ослабленном Президенте, хранителем и гарантом исторического смысла и функций существующего режима *30, с. 66*. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что по ряду основных положений белорусская и российская модели правления, безусловно, тяготеют к президентской республике. Ее главная черта - контроль Президента за формированием и деятельностью правительства. Вместе с тем говорить о них как о традиционных президентских республиках не вполне обоснованно. В Беларуси и России, в отличие от США, глава государства не является одновременно и главой правительства, а право председательствовать на заседаниях правительства отнюдь не тождественно непосредственному руководству этим органом, тем более что президенты Беларуси и России достаточно редко его используют. К тому же правительство несет двойную ответственность - перед Президентом и парламентом (Палата представителей в Беларуси и Государственная Дума в России вправе выразить вотум недоверия правительству), что является характерной чертой полупрезидентской республики *167, с. 32 *. Однако любая разновидность "смешанной" системы правления нестабильна и ей в определенной степени характерны черты одной из "чистых" - президентской или парламентарной. Белорусской и российской моделям в полной мере присуще это качество - они тяготеют больше к президентской. Вынесение парламентом вотума недоверия правительству, в отличие от Франции, не приводит к немедленной отставке правительства. Последнее слово остается за Президентом, который может просто распустить парламент. Более того, в отличие от Франции, глава государства вправе отправить правительство в отставку по своему усмотрению. Это право ничем не ограничено и не зависит от мнения депутатов. Например, правительство Е.М.При-макова, сформированное на основе консенсуса с Государственной Думой, было отправлено Б.Ельциным в отставку вопреки оказываемой поддержке основных думских фракций. Вообще, Ельцин очень активно использовал это право. За период с 1997 по 1999 год им было отправлено в отставку 4 правительства. Подобная практика, по нашему мнению, опровергает тезис о том, что зависимость правительства от Президента гарантирует стабильность исполнительной власти *107, с. 17*. Главы российской Конституции пронизаны мыслью о единстве Президента и правительства в политическом смысле и об их четкой субординации в смысле административном. Не раз высказывается идея о том, что текущая деятельность правительства (да и отправление исполнительной власти) направляется указами Президента [211, с. 20]. Аналогичная идея положена в основу Конституции Беларуси. В отличие от Франции Премьер-министр занимает подчиненное по отношению к главе государства положение, что, несомненно, исключает возникновение конфликтов между ними. Поле для самостоятельной политической игры у Премьера весьма ограничено. Наиболее серьезным его полномочием, имеющим политический смысл, можно считать право ставить вопрос о доверии правительству. Таким образом, глава правительства может, с одной стороны, искусственно привести к роспуску нижней палаты парламента, а с другой - заручиться ее поддержкой и тем самым повысить свой авторитет. Но это ничуть не снижает юридической зависимости правительства от Президента. По сути дела, правительство в Беларуси и России выступает президентской командой. 4.2. Участие Президента в законодательном процессе 4.2.1. Право законодательной инициативы и нормативные акты Президента Конституция США закрепила положение о том, что все законодательные полномочия принадлежат Конгрессу США [84, с. 29]. Исполнительная власть лишена права законодательной инициативы. Однако в процессе развития парламентской практики это право было фактически признано за Президентом США и главами исполнительных департаментов. С начала ХХ века законодательный процесс характеризуется возрастанием активности Президента. Он все чаще пользуется правом обращения к Конгрессу с посланиями, направленными на рассмотрение и утверждение парламентом обширной программы законодательных предложений, разработанных в администрации. Первым, кто официально представил Конгрессу основательную законодательную программу, был Т.Рузвельт. До него подобные программы вносились через спикера Палаты представителей неофициально, т.е. принятые в соответствии с ними законы считались результатом деятельности самого Конгресса. Наибольшего успеха в продвижении своих предложений в Конгрессе достиг Ф.Рузвельт, первые 100 дней которого в Белом доме были беспрецедентными в истории США. С этого момента президенты стали активными участниками законодательного процесса. Как отмечал американский политолог Дж.Харрисон, "очень небольшое количество из тех 14 000 биллей, которые вносятся на каждую сессию Конгресса, является плодами усилий его членов" [148, с. 126 ]. Ситуация существенно изменилась в 1974 году. В результате проведенной реформы в Конгрессе была осложнена система старшинства и начал действовать "Билль о правах подкомитетов". Эта реформа подорвала авторитет лидеров Конгресса и раздробила власть в самом Конгрессе. Возникли дополнительные трудности для влияния Президента на парламент. Чтобы президентское предложение стало законом, глава государства теперь вынужден "обхаживать" намного больше законодателей, чем раньше. Президенты Дж.Форд и Дж.Картер испытали горькое разочарование, когда им пришлось иметь дело с реформированным Конгрессом. Президент Форд начал активно использовать право вето. Его консервативные в фискальном плане меры были отвергнуты конгрессменами-демократами, Картер также не преуспел в предложении своих законодательных инициатив. Сохранив свежую память о 5 президентах, испытавших в той или иной степени горечь неудач в столкновениях с Конгрессом, ученые стали писать о "беспобедном Президенте" [14, с. 59]. Казалось, что первый год президентства Р.Рейгана (1981) предвещал изменение этой тенденции. Администрации удалось протолкнуть через Конгресс практически все предложения Президента, запланированные на первый год. Но последующие его успехи в законотворческой деятельности постепенно шли по наклонной вниз. И только Президент Б.Клинтон смог добиться впечатляющих результатов, которых не было уже несколько десятилетий. Очень продуктивным оказался первый год его президентства (1993). Выдвинутые им инициативы привели к укреплению прогрессивного характера подоходного налогообложения, снижению учетных ставок [177, с. 72]. Согласно оценке одного из экспертов, по инициативе Президента или иных подчиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30% всех законопроектов. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, одобряется парламентом *14, с. 59*. Главе государства легче проводить свои законопроекты при опоре на парламентское большинство. Тот факт, что в течение 6 лет президентства Рейгана большинство в Сенате принадлежало к Республиканской партии, облегчило ему, в частности, осуществление экономической программы *165, с. 18*. Однако ввиду отсутствия жесткой партийной дисциплины, даже при наличии большинства в парламенте, Президенту США не всегда удается получить автоматически его согласие *44, с. 110*. Президент США обладает правом издания указов, которые называются исполнительными приказами. Само это право не оговорено в Конституции США, а возникло на основе прецедентного права. Президент издает эти акты в порядке делегированного законодательства, на основе и во исполнение полномочий, предоставленных Конгрессом. В американском праве считается, что указы Президента обладают "силой и действием закона". Они не подлежат отмене Конгрессом, но могут быть аннулированы Верховным судом. Федеральный закон считается выше указа, а указ - выше закона штата. Возможные кол-лизии между указом и законом почти автоматически решаются судами в пользу законодательных актов, за исключением тех случаев, когда указ издается на основе полномочий, предоставленных Конституцией только Президенту [159, с. 5-11]. Как отмечает Н.Сахаров, на решения самого Верховного суда большое воздействие оказывает конкретная общественно-политическая обстановка, в условиях которой Президент издает свой указ [168, с. 117]. Например, в годы Гражданской войны (1861-1865) Конгресс задним числом одобрил и ратифицировал акты Президента Линкольна, изданные без получения полномочий на то депутатов. С целью контроля за нормотворческой деятельностью Президента Конгресс стал использовать законодательное вето - запрет, налагаемый Конгрессом в целом или одной из палат на нормативный акт, принятый Президентом по делегации Конгресса. Это внеконституционное полномочие Конгресса впервые было применено в начале 30-х годов ХХ века как механизм надзора и контроля за исполнительной властью. Его использование было обусловлено широкой делегацией Конгрессом своих законодательных полномочий и необходимостью создания дополнительных способов воздействия парламента на органы исполнительной власти. С 1932 года законодательное вето было наложено около 400 раз, из них почти 300 - после 1970 года [17, с. 92]. Использование права вето заметно участилось в 1974-1975 годах в ответ на злоупотребления администрации Никсона. Сторонники Президента считали законодательное вето орудием вмешательства парламента в дела исполнительной власти. В 1983 году Верховный суд постановил, что наложение Конгрессом вето на нормативные акты исполнительной власти является неконституционным. Отныне Конгресс может осуществлять данное право только в случае, если его одобрили обе палаты и утвердил Президент. Но после этого законодательное вето использовалось больше сотни раз. По мнению американского политолога Дж.Пфиффнера, законодательное вето - "весьма полезный способ, который позволяет Конгрессу делегировать администрации относительно широкие полномочия и в то же время сохра- нять достаточный контроль, чтобы вмешаться в случае надобности" [152, с. 80]. В 1952 году Верховный суд подтвердил исключительную прерогативу Конгресса в законодательной области. Принципиальной является та часть решения, в которой суд обратился к положению Конституции об обязанности Президента заботиться о добросовестном исполнении законов. Судья Х.Блэк пришел к выводу, что исполнение полномочий Президента по Конституции, и в частности обязанности заботиться о добросовестном соблюдении законов, исключает мысль о его праве самому принимать законы [110, с. 85]. В отличие от США президенты Франции и ФРГ не обладают правом законодательной инициативы. Этим правом здесь наделены парламент и правительство. Однако французский Президент, пользуясь открытым одобрением Национального собрания, может взять на себя инициативу по принятию закона или обратиться к правительству с просьбой внести некоторые поправки в законопроект или даже снять его с рассмотрения. Случается, что перед началом парламентских дебатов он объявляет о мерах, которые находятся в ведении палат. Так, в 1989 году Президентом Миттераном были аннулированы долговые обязательства некоторых африканских стран по отношению к Франции. Таким образом, во Франции можно говорить о "президенте-законодателе". Нормативные акты Президента ФРГ носят подзаконный характер, они не тождественны по своей силе закону и являются административными актами. Указы Президента касаются главным образом назначений, награждений, помилования и нуждаются в контрассигнации. Конституция Франции наделяет Президента регламентарной властью, т.е. правом издания собственных нормативных актов. В III и IV республиках считалось, что акты, формально исходящие от Президента, будучи по своей природе актами исполнительной власти, являются подзаконными. Совсем иная ситуация наблюдается в V Республике. Конституция 1958 года строго ограничивает сферы применения закона. Все те области, которые не регламентируются законом, регулируются актами, которые теперь никак нельзя признать подзаконными. В Конституции есть специальный раздел о переходных постановлениях, т.е. возможности издания регламентарных актов по всем вопросам, связанным с учреждением государственных институтов, предусмотренных этой Конституцией. В результате де Голлем была издана целая серия ордонансов, содержащих органические законы, с помощью которых детализируются статус, порядок формирования и функционирования всех ведущих государственных институтов. Боль-шинство из них, принятых в Совмине по заслушиванию мнения Госсовета, продолжает действовать и по сей день *214, с. 112-113*. Помимо подписания главой государства декретов, "принятых в Совете министров", история Франции знает ряд случаев, когда глава государства делал это без обсуждения на заседаниях правительства. Эти декреты, получившие название "простые президентские декреты", носили регламентарный характер и подписывались Премьер-министром [96, с. 174]. Президенты Беларуси и России обладают правом законодательной инициативы, которое реализуют достаточно активно. Как пра- вило, на каждую сессию парламента ими вносится целый пакет законопроектов. Например, Президентом Беларуси было внесено в Национальное собрание в 1997 году 73 законопроекта из 163, а в 1998 году - 34 из 127 *156, с. 66*. Подобная тенденция сохранена на протяжении последующих лет. Следует отметить, что Президентом Беларуси вносятся, как правило, законопроекты, имеющие наибольшую общественную значимость (проект Гражданского кодекса), а также законопроекты, связанные с осуществлением главой государства функций Главнокомандующего Вооруженными Силами республики. В постановлениях парламента обычно указывается, что законодательные инициативы, содержащиеся в ежегодных посланиях Президента, считаются приоритетными в программе законодательных работ. При их рассмотрении на заседаниях палат участвуют уполномоченные представители Президента, которые доводят точку зрения главы государства до депутатов. Более того, Государственная Дума рекомендовала Президенту Б.Ельцину и правительству шире использовать право законодательной инициативы при разработке и внесении в эту палату проектов федеральных законов, сводных кодификационных актов. Официальные заявления президентской позиции непосредственно влияют на составление плана работы Думы. Например, объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, в состав которой входят представители всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из посланий Президента. В Беларуси законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей только с согласия Президента либо по его поручению - правительства. Президент Беларуси имеет право вносить в парламент предложение об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Введение подобного ограничения обуславливается необходимостью воспрепятствовать чисто популистским предложениям, не подкрепленным экономическими обоснованиями, что наглядно демонстрирует российская практика. В силу несформированности правовой базы в России указы Президента часто имеют силу закона. В Послании Президента Б.Н.Ельцина Федеральному собранию "О действенности государственной власти в России" (1995) было заявлено о необходимости издания указов в целях восполнения правовых пробелов в урегулировании отношений и о наличии конституционно-правовой основы для такого рода президентских актов. Указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства, их абсолютно подзаконный характер неочевиден. По мнению Ельцина, при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Указы в этих случаях являются нормой реализации конституционно установленных прерогатив Президента по определению основных направлений внутренней и внешней политики страны, а также функций Президента как гаранта Конституции [124, с. 91]. В отличие от России Президент Беларуси издает декреты, имеющие силу закона. Целесообразность наделения главы государства таким правом основывается на том, что принятие закона представляет собой процесс, достаточно растянутый во времени. На практике часто возникают ситуации, разрешение которых предполагает незамедлительного действия, в связи с чем лицо, призванное управлять государством, должно иметь возможность принятия решений, обладающих силой закона. Такой подход характерен для правовой системы многих западных стран *43, с. 127-128*. Конституция Республики Беларусь предусматривает два вида декретов: временные декреты, издаваемые Президентом по собственной инициативе или по предложению правительства в силу особой необходимости и представленные в трехдневный срок для последующего рассмотрения палатами парламента. Возможность действия временного декрета самостоятельно как нормативного акта высшей юридической силы без придания ему формы закона до рассмотрения его парламентом является своего рода гарантией осуществления главой государства своей деятельности по оперативному управлению государством. В то же время Закон "О Президенте Республики Беларусь" определяет круг вопросов, по которым временный декрет не может быть издан *56, с. 44*; декреты, издаваемые на основании закона, принятого по предложению Президента парламентом, который делегирует главе государства законодательные полномочия на определенный срок и по определенному предмету регулирования. При этом законодательный орган определяет срок и границы полномочий, круг вопросов, по которым Президент наделяется этим правом. Таким образом, правовая система Республики Беларусь включает три вида актов, имеющих силу закона, но различающихся по-своему положению в иерархии правовых актов. Согласно Конституции Беларуси (ч. 3 ст 137) закон имеет верховенство над декретом, если полномочия на издание декрета были предоставлены парламентом. Временные декреты сохраняют свою силу, если они не отменены парламентом. В этом случае временный декрет действует даже в случае коллизии его с законом. Поэтому есть основания утверждать о большей юридической силе временных декретов по сравнению с законом *43, с. 132-133*. Президент Беларуси довольно часто использует предоставленное ему право на издание декретов. Так, в 2002 году главой государства было издано 30 временных декретов (пик пришелся на 1999 год - 43). Отчасти это объясняется необходимостью неотложного решения вопросов социального и экономического развития государства. При существующей многоступенчатой процедуре рассмотрения законов, которая занимает значительный период времени, в некоторой степени упускается динамичность управления государством. Кроме того, следует учесть и большую загруженность парламентариев, занятых значительным объемом работ по рассмотрению и принятию кодексов. Определенное влияние оказывает также и относительно небольшая продолжительность сессий (80 и 90 дней). Следует отметить, что временный декрет является актом чрезвычайным. Как считает белорусский юрист А.П.Дербин, его частое использование может создать опасность постепенной подмены законов временными декретами. Кроме того, это отрицательным образом может сказаться на правовой системе в целом и на правосознании граждан, сместить равновесие в механизме осуществления государственной власти в пользу Президента. В качестве выхода из данной ситуации необходимо увеличить время проведения сессий парламента, а также установить конкретные сроки рассмотрения временных декретов в палатах *43 с. 131*. Что касается соотношения юридической силы закона и указа Президента, то, к сожалению, этот вопрос прописан менее определенно. В связи с тем, что Президентом издаются указы, полномочия на издание которых предоставляются законом, и указы, полномочия на издание которых не были предоставлены законом, белорусские ученые говорят о своего рода делегированных и неделегированных указах Президента *157, с. 134*. Если указ издан по делегации, он считается подзаконным актом. В случае издания Президентом указа по собственной инициативе, его соотношение с законом является весьма спорным. По мнению В.Реута, в случае коллизии закона и неделегированного указа приоритет должен иметь тот нормативный акт, издание которого более полно соответствует компетенции соответствующего органа или должностного лица, определенной Конституцией. Так, при расхождении закона и указа, касающихся вопросов проведения выборов, верховенство должен иметь закон, а устанавливающих государственные праздники - указ *157, с. 135*. Именно из такого понимания исходит современная юридическая доктрина. Впервые в концептуальном виде она была изложена в 1996 году Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко в его выступлении "О Послании Конституционного Суда Республики Беларусь" и затем реализована в новой редакции Конституции. К сожалению, у нас отсутствуют четкие критерии, позволяющие определить, какие именно отношения должны регулироваться законом. Конституция Беларуси, в отличие от французской, жестко не ограничивает пределы нормы, устанавливающей деятельность парламента. В целях устранения так называемой "конкурирующей" компетенции Президента и парламента и во избежание споров о соотношении указа и закона было бы оправданным законодательное закрепление круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию исключительно законом. 4.2.2. Право вето Одним из способов участия Президента в законодательном процессе является право отклонения принятых парламентом законов, так называемое право вето. Именно намекая на право вето, Президент США Д.Эйзенхауэр в 1959 году заявил: "Я есть часть законодательного процесса" *122, с. 63*. Существование такого права обосновывается необходимостью обеспечения сотрудничества законодательной и исполнительной властей, которое реализуется предоставлением главе государства права не подписывать и, следовательно, не публиковать закон, а направить его в законодательный орган для нового рассмотрения. Право вето предусмотрено конституциями многих государств. Его реализация зависит от существующей системы правления и национальных особенностей конкретного государства. Впервые право вето было предоставлено Президенту США. Оно явилось, по мнению Дж.Мэдисона и А.Гамильтона, "естественной защитой", "необходимым барьером" на пути "несовершенных законов" *190, с. 479-482*. А осуществляя его, по мнению В.Вильсона, Президент действует в качестве "третьей составной части законодательной власти" *26, с. 52*. Согласно Конституции США любой законопроект, прежде чем стать законом, должен быть подписан Президентом в течение 10 дней, не считая воскресений (на практике в их число включаются и праздники). В случае несогласия с законопроектом Президент возвращает его со своими возражениями в парламент, который может преодолеть вето 2/3 голосов каждой палаты. Следовательно, право вето носит отлагательный характер. Если указанный срок прерывается окончанием работы парламента, то глава государства может оставить закон неподписанным. Это так называемое "карманное вето" носит абсолютный характер, поскольку для его преодоления Конгресс должен заново принять законопроект. В отличие от 42 губернаторов штатов, Президент США не наделен правом постатейного (выборочного) вето, т.е. правом отвергать только некоторые положения законопроекта и соглашаться с другими, что, несомненно, делает право вето весьма громоздким. Конгресс довольно эффективно использует преимущества этого правила. При прохождении через палаты президентского законопроекта (обычно это билли об ассигнованиях) в него включается поправка, не имеющая ничего общего с законом. Заинтересованный в принятии билля в целом глава государства вынужден соглашаться с неугодным "наездником" *117, с. 54*. Практика применения права вето весьма пестра и не поддается однозначной оценке, т.к. она многократно менялась в зависимости от политической ситуации и соотношения сил партий в государстве. Семь первых президентов США не использовали вето. После же Дж.А.Гарфилда ни один Президент не отказал себе в удовольствии воспользоваться своим конституционным правом, причем некоторые достаточно часто. С конца XIX века намечается тенденция к более активному использованию права вето. Его пик приходится на период президентства Ф.Рузвельта, когда главой государства вето было наложено 631 раз *123, с. 31*. В 60-70-х годах правом вето президенты стали пользоваться значительно реже, чем в 30-50-х годах, что, в общем, отражает эволюцию во взаимоотношениях Президента и Конгресса. Ныне глава государства во все большей степени стал заручаться предварительной поддержкой парламента при осуществлении своих законодательных программ *17, с. 56*. К тому же Конгресс пытается ограничивать возможности использования Президентом данного права. Помимо упоминавшегося "наездника", парламент в отдельных случаях регулирует законодательный процесс таким образом, чтобы лишить Президента возможности применить "карманное вето". В августе 1973 года Конгресс впервые в истории, распускаясь на месяц, отложил представление Президенту нескольких законопроектов с целью направить их главе государства в последние дни перерыва, чтобы десятидневный срок пришелся на начало сессии *13, с. 21*. Следует отметить, что право вето - весьма эффективное средство, поскольку Конгрессу удается преодолевать только около 7%. Подвергшиеся этой процедуре билли часто пересматриваются парламентом и принимаются в приемлемом для Президента варианте. Особенно эффективным является использование главой государства вето при блокировании бюджетных инициатив Конгресса, поскольку в США парламент принимает бюджетный закон дважды. Первый раз - билль, санкционирующий издание бюджетного закона, второй раз - закон об ассигнованиях. Поэтому Президент может наложить вето дважды *13, с. 18-19*. Уже сама угроза применения вето часто оказывает на конгрессменов должное воздействие. Однако, как отмечает профессор А.А.Мишин, право вето является прежде всего оборонительным, негативным оружием, с помощью которого глава государства может только сорвать законодательную инициативу Конгресса, но не реализовать свою. "Президенту, имеющему позитивную программу законодательных мер, право вето не может сослужить главную службу" *117, с. 57*. Поэтому "вето или даже угроза его применения является частью сложного процесса политических уступок, в котором Президент располагает существенными полномочиями" *186, с. 343*. В отличие от США Президент ФРГ не обладает правом вето. Конституция предоставляет ему только право оформления законов посредством контрассигнации. Это не чисто техническое действие, поскольку глава государства может проверить данный закон на соответствие его Конституции. Однако в силу того что Федеральный конституционный суд непосредственно следит за нарушением Конституции, необходимости в реализации указанного права у Президента обычно не возникает. И все же, не обладая правом вето и возможностью отклонить уже вступивший в силу закон, Президент ФРГ способен предотвратить его действие посредством отказа от оформления. Решиться на подобный шаг глава государства может только при весомых сомнениях, грубых ошибках, содержащихся в законе. Злоупотребления со стороны Президента здесь невозможны, поскольку сам его отказ оформить закон подлежит проверке Федеральным конституционным судом. Поэтому авторы немецкого курса государственного права называют оформление закона Президентом ФРГ своеобразным государственно-нотариальным действием, главным назначением которого является засвидетельствование главой государства подлинности текста *37, с. 226*. Во Франции обнародование закона осуществляется декретом Президента. Глава государства вправе потребовать в течение 15 дней повторного обсуждения как закона в целом, так и его отдельных статей. Это требование может основываться на технических причинах или на проявлении политического несогласия по существу вопроса (последнее еще не имело места). На практике процедура повторного обсуждения закона в V Республике, в отличие от IV Республики, применяется в единичных случаях, так как правительство старается решать спорные проблемы на стадии рассмотрения закона, а не промульгации. Президент Ф.Мит-теран (1981-1995) только дважды воспользовался этим правом (Закон о Всемирной выставке 1989 года и Закон о Новой Каледонии) *70, с. 138-139*. Конституцией предусмотрена невозможность отказа Президента от подписания декрета о промульгациии после нового обсуждения закона или истечения 15-дневного срока. Президент России обладает правом вето, которое реализует достаточно часто. До 30% общего количества законов отклоняется или возвращается на повторное рассмотрение *131, с. 19*. Если в зарубежной практике во главу угла президентского вето ставятся политические и экономические основания, то в России - правовые. Президент Ельцин обосновывал это главным образом низким юридическим качеством принимаемых законов, противоречием Конституции, федеральным законам, а также отсутствием заключения правительства по законопроектам, требующим дополнительных ассигнований из федерального бюджета. Наряду с юридически-техническими огрехами и упущениями в принятых законах встречаются сложные правовые коллизии. В основном они касаются различной интерпретации Президентом и парламентом ключевых положений Конституции - принципа разделения властей, правовых основ организации государственной власти, полномочий федеральных органов законодательной и исполнительной властей. Практика применения вето весьма противоречива и непоследовательна. Отсутствие традиций разрешения споров политического характера заводит порой законотворческий процесс в тупик. Иногда причины применения вето непонятны и носят слишком общий характер. И все же, по мнению российских ученых, право вето стимулирует повышение качества принимаемых законов, а его частое использование является оправданным на этапе становления профессионального парламента при недостатке квалифицированных юристов *131, с. 11*. Помимо отклонения закона с повторным рассмотрением в парламенте (отлагательное вето), Президент России может возвратить закон в парламент без рассмотрения его по существу в связи с нарушением требований Конституции к принятию таких актов. Это право не предусмотрено Конституцией, но вытекает из ее смысла, поскольку Президент является гарантом Конституции, и подтверждено постановлением Конституционного Суда Российской Федерации *88, с. 15*. Если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения федерального закона нарушение установленных условий или процедур, он не может считать закон принятым и подписать его. Вето Президента в России преодолевается в единичных случаях, что является необходимым условием нормального функционирования системы разделения властей. Если действующая процедура позволяет парламенту легко преодолеть возражения главы государства, то у депутатов возникает соблазн навязать ему свою волу. Именно "легкие" победы Верховного Совета над Президентом, по мнению А.Н.Шо-хина, явились одной из причин конституционного кризиса 1993 года, поскольку право вето преодолевалось простым большинством голосов *213, с. 58*. Значительное число отклоненных Президентом законов дорабатывается с учетом его замечаний. С этой целью Государственной Думой создаются специальные комиссии, в состав которых входят и представители Президента. В российской практике имели место случаи, когда Б.Ельцин, не желая обострять отношения с парламентом, подписывал законы, которые, по его мнению, содержали положения, противоречащие Конституции (1994 год - Закон о статусе депутатов) *82, с. 492*. Следует отметить, что конституционный механизм реализации права вето в России наиболее близок к американскому, а не западноевропейскому. Хотя имеются некоторые особенности. Во-первых, политическая практика США не знает случаев неподписания или неопубликования законов главой государства, поскольку после преодоления президентского вето "законопроект становится законом". В России такие случаи имели место, что являлось явным нарушением Конституции (Закон о реституции ценностей). К сожалению, в России нет механизма, обеспечивающего действие закона, не подписанного Прези-дентом. Другой особенностью является отсутствие у российского Президента "карманного вето". А наделение главы государства подобным правом было бы весьма полезным для России, где в последние дни сессий парламента принимается по несколько десятков законов за одно чтение, что, несомненно, сказывается на их качестве. По нашему мнению, наиболее совершенная конструкция реализации права вето предусмотрена Конституцией Республики Беларусь, поскольку глава государства наделяется постатейным и "карманным" вето. Президент вправе вернуть для повторного голосования не только весь законопроект со своими возражениями, но и отдельные его положения. В этом случае закон подписывается главой государства с оговоркой о несогласии с отдельными его статьями и вступает в силу, за исключением тех положений, по которым имеются возражения. Реализация "карманного вето" существенно отличается от США. Президент Беларуси в таких случаях и после истечения двухнедельного срока принимает решение по существу: либо подписывает закон, либо возвращает его со своими возражениями в Палату представителей, после чего он рассматривается, начиная не с первого чтения, а по особой процедуре рассмотрения возражений Президента *158, с. 46*. Такая практика является весьма позитивной, поскольку позволяет добиваться процессуальной экономии законодательной деятельности. К тому же законодательство Беларуси, в отличие от российского, обязывает главу государства подписать принятый парламентом закон после преодоления президентского вето. Все это способствует более тесному сотрудничеству властей в законодательном процессе, исключает их конфронтацию. Как итог - Президентом возвращается менее 5% законов, что свидетельствует о стремлении сторон снять возникающие разногласия на основе разумных компромиссов путем достижения взаимоприемлемого решения *62, с. 40*. 4.2.3. Право роспуска парламента Конституция США закрепила так называемую "жесткую" модель принципа разделения властей, который в американской действительности трансформировался в систему "сдержек и противовесов". Суть данного принципа заключается в обеспечении равновесия между ветвями власти, не допуская возвышения одной из них. Это равновесие достигается путем четкого разделения функций между органами государственной власти и за счет различных источников и способов формирования этих органов, что и обеспечивает независимость их друг от друга *138, с. 160*. Невозможность влияния Конгресса на формирование и деятельность правительства уравновешивается отсутствием у Президента США права роспуска парламента. Президент может только в экстренных случаях созвать одну или обе палаты, а в случае разногласий между палатами по поводу отсрочки сессии перенести ее на такое время, какое посчитает необходимым. За всю историю США глава государства ни разу не воспользовался этим правом. В республиках с непрезидентской системой правления принцип разделения властей реализуется не столь последовательно: парламент оказывает воздействие на правительство, а Президент наделен правом роспуска законодательного собрания. В ФРГ роспуск парламента непосредственно связан с формированием и деятельностью правительства. Если Бундестаг не избирает в третьем туре большинством голосов Канцлера, то Президент вправе назначить главой правительства кандидата, избранного относительным большинством голосов или распустить парламент. Правда, в политической практике Германии выборы Канцлера происходят в первом туре. Вторая возможность роспуска Бундестага предусмотрена в случае отказа парламента в доверии правительству. Роспуск осуществляется Президентом по инициативе главы правительства. Избрание нового состава парламента влечет за собой формирование нового правительства с учетом расстановки политических сил в стране. За всю историю ФРГ Бундестаг распускался только дважды. В 1972 году Свободная демократическая партия (СвДП) внесла резолюцию о конструктивном вотуме недоверия, который был отвергнут большинством всего в 2 голоса. Канцлер В.Брандт (социал-демократ) не мог оставаться в столь непрочном положении и форсировал процедуру роспуска парламента. Брандт поставил вопрос об ответственности правительства и потребовал от своих сторонников голосовать против правительства. В результате большинство членов палаты проголосовало против, что дало возможность потребовать от Президента Г.Хайнемана (1969-1974) роспуска Бундестага. В 1982 году была также внесена резолюция о конструктивном вотуме недоверия в отношении Канцлера Г.Шмидта. СвДП из-за разногласий по социальным вопросам перешла на сторону ХДС/ХСС, и резолюция была принята, а Г.Коль, встав во главе новой партийной коалиции, наследовал пост Канцлера. Однако неустойчивость правительства Коля была очевидна. Канцлер поставил вопрос о доверии правительству, потребовав от своих сторонников воздержаться от голосования. Коль оказался в меньшинстве, что опять позволило потребовать от Президента К.Карстена (1979-1984) роспуска нижней палаты. В результате избрания нового состава парламента Коль получил убедительную победу *80, с. 149-150*. Следует отметить, что, в отличие от Веймарской Республики, роль Президента ФРГ при решении вопроса о роспуске парламента весьма незначительна. Конституция устанавливает конкретные основания для роспуска, а его осуществление главой государства происходит в основном по инициативе Канцлера. В отличие от Президента ФРГ его французский визави обладает дискреционными полномочиями по роспуску парламента. Его действия не нуждаются в контрассигнации и не требуют глубоких обоснований. Конституция обязывает главу государства только проконсультироваться с Премьер-министром и председателями обеих палат парламента, хотя их мнение ни к чему не обязывает. Существуют только временные ограничения роспуска, которые направлены на то, чтобы исполнительная власть не могла единолично и бесконтрольно действовать в трудные периоды жизни страны: действие ст. 16 Конституции; временное исполнение обязанностей Президента; спустя год после роспуска парламента. В первые годы V Республики французские комментаторы связывали роспуск парламента только с вызванным им министерским кризисом. Действительно, впервые нижняя палата была распущена де Голлем в 1962 году в ответ на принятие резолюции порицания правительству. Последующие же роспуски парламента не были связаны с голосованием депутатов. Президент использовал роспуск тогда, когда подобная процедура позволяла избирательному корпусу решить конфликт между государственными властями (1981, 1988, 1997) или высказаться в ходе серьезного политического кризиса (1968). Право роспуска связано с функцией арбитража, возложенной на главу государства, а роспуск является одной из форм обращения президента-арбитра к избирательному корпусу *95, с. 227*. Право роспуска - мощное оружие в руках французского Президента. Но не стоит забывать, что оно не всегда обеспечивает главе государства желаемый результат. Так, если выборы 1981 года после роспуска "правого" парламента принесли победу президенту-социалисту Миттерану, то выборы 1988 года не обеспечили социалистам большинства в Национальном собрании, и они вынуждены были управлять вместе с другими силами, а в 1997 году Президент Ширак потерпел поражение. Поэтому прежде чем решиться на подобный шаг, Президент должен тщательно проанализировать расстановку политических сил в стране и быть уверен, что досрочные выборы обеспечат ему большинство в парламенте. В противном случае эта мера подорвет его авторитет и укрепит положение оппозиционного Премьер-министра. Роспуск нижней палаты парламента в Беларуси и России, как и в ФРГ, связан исключительно с деятельностью правительства (отклонение кандидатуры Председателя правительства; выражение вотума недоверия или отказ в доверии правительству), но осуществляется Президентом по собственной инициативе. Кроме того, в Беларуси полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения ими Конституции. Решение о роспуске палат парламента Президент Беларуси принимает после официальных консультаций с их председателями. Существуют, как и во Франции, временные ограничения рос- пуска: год после избрания парламента; в период действия по всей территории военного или чрезвычайного положения; в период выдвижения обвинения против Президента; в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента; при временном исполнении обязанностей Президента (Россия). Перечень оснований для роспуска исчерпывающим образом зафиксирован в Конституции. Эти ограничения являются частью системы сдержек и противовесов и направлены на недопустимость произвола со стороны Президента. Президент Беларуси, в отличие от президентов вышеназванных стран, обладает правом роспуска как нижней, так и верхней палат парламента. Причем с прекращением полномочий одной палаты по решению Президента могут быть прекращены полномочия и другой. В случае роспуска парламента глава государства назначает новые выборы. Это полномочие носит императивный характер, поскольку законодательство фиксирует не право, а обязанность Президента своевременно провести выборы. При этом не существует каких-либо (форс-мажорных) обстоятельств для переноса главой государства сроков выборов в парламент. Еще одним важным полномочием Президента Беларуси по отношению к парламенту выступает назначение 8-ми членов Совета Республики. Наделение главы государства подобным правом не распространено в мировой практике, но предусмотрено конституциями некоторых стран: Индия (12), Италия (9), Казахстан (7), Хорватия (5), Чили (6) *90, с. 155*. 4.3. Полномочия Президента по формированию судебной системы Как известно, "из трех властей ... судебная в известном смысле вовсе не является властью" *120, с. 294*. Ее роль в сфере государственного управления ограничивается отправлением правосудия и контролем за соблюдением Конституции основными участниками политического процесса. В силу специфики функций судебной власти компетенция главы государства по отношению к ней ограничивается правом формирования судебных органов. Наиболее важным моментом здесь выступают полномочия Президента в отношении судебного органа конституционного контроля, который обладает правом отмены нормативно-правовых актов, издаваемых государственными органами, и является судом последней инстанции. В силу того что срок полномочий судей конституционного контроля больше, чем Президента, возможности главы государства в этом вопросе существенно ограничены и реализуются только в случае возникновения вакансий. Следует отметить, что полномочия по формированию высших судебных органов относятся к числу так называемых "разделенных полномочий" между Президентом и парламентом. В США назначение судей производится Президентом "с совета и согласия Сената". Сенат активно участвует в назначении членов Верховного суда, тщательно рассматривая каждую кандидатуру, а членов других судов обычно утверждает списком. Как правило, Сенат отклоняет примерно каждого 5 кандидата в Верховный суд и каждого 20 - в иные суды. Последние подобного рода инциденты с назначениями в Верховный суд имели место во время "уотергейтского" скандала. В истории США известен случай острой конфронтации между Верховным судом и Президентом. В период "нового курса" Рузвельта Верх